總動員體制

  • 播出時間: 2020-06-09 08:00
  • 主講薛化元
中華民國行憲後第1任副總統,並於38年01月21日代行總統職權。(取自總統府網站)

        接續上一集討論動員勘亂體制下,台灣民眾面對的制度性箝制,今天要討論的是總動員體制。一般比較常提到戒嚴、動員勘亂,比較少人直接把總動員體制拿出來獨立講,但是總動員體制對人權的傷害比我們想像的大,因為它是直接對人民的生活進行管制,當時實施這樣的制度到底面對什麼問題?

1958年,蔣介石總統派了王雲五組成「總統府臨時行政改革委員會」,在這個行政改革委員會當中,針對總動員體制提出了觀察和要求。政府機關雖然針對總動員法可以頒佈各種命令,但這是為了因應非常狀態,因此必須注意到它是時刻影響到人民的生活及人權,所以一旦面對這種總動員的需求,如果在法律中已經明白規定的,那麼應該要就法律來進行補充修訂。也就是對於「總統府臨時行政改革委員會」而言,既然認為要有某些非常做為,又必須有法律依據,根據法律保留原則,自然必須在法律中明訂才對,而不應該動輒請行政院依據總動員法,發佈命令,這是第一個層次。

而行政院如果根據各機關要求,依據總動員法發佈命令時,那麼必須至少做到兩件事情:第一、是切實審核這項命令確實有發佈的必要。因為對於人權的考量在整個行憲之下,必須注意到比例和必要性。同時一定要經過行政院院會通過後才能發佈,說明有時候下屬各部會甚至某些機關,包括當時的警備總部可能自己發佈所謂的命令,這樣當然會有問題,所以一定要審核通過,而且要經過院會,因為茲事體大。而且發佈之時,也應該同時宣布施行的區域與期限。上一集節目提到的「勘亂時期危害國家緊急治罪條例」,當然是對人權傷害很大的法律,但是對施行的區域,有注意到不是一體適用於整個中華民國統治的範圍。

1958年開這個會,所以一定是針對1958年以後的命令,那麼1958年之前的命令都已經發佈了,又該怎麼辦?實際上,「總統府臨時行政改革委員會」對此也有說明,針對行政院依總動員法已經發佈的各項命令,行政院應該下令所屬機關就其主管業務,切實檢討有無繼續實施之必要,再報行政院查核。

「總統府臨時行政改革委員會」是由國民黨高層所構成的一個臨時性的機關,換言之,這種臨時的編組也反應了國民黨高層對當時台灣人權狀態的理解,但因為是國民黨高層,所以他們不會去質疑戒嚴,不會去質疑動員戡亂,而是在戒嚴和動員戡亂體制下,重新檢視相關下位階法令的實施,是否符合「行政改革」的必要。因為定位在「行政改革」,所以正當的法律程序是否適合?根據的法律與命令的位階是否恰當?這些都是非常重要的,可是提出後,蔣介石總統固然有批示要做相關檢討,但基本上成效相對有限。

再回頭來看1949年12月中華民國政府敗退到台灣的前後,國民黨到底想如何穩定局勢。就中華民國史的角度來看,1949年11月可以說是不堪回首,總統早就下野,代總統宣布要出國,一切委託行政院長。雖然依據憲法,行政院長在正副元首都缺位時,可以代理總統行使職權,但這是非常不正常的狀態。更重要的是美國的態度,美國在1949年4月當人民解放軍渡過長江時,就準備要放棄中華民國政府,因為美國大使和大使館當時正準備和中共政權談判,最後因為中華共和國成立前後,選擇對蘇聯一面倒的政策,所以美國大使館才來到台灣,以及後來派出第七艦隊,1949年是最大轉折。

接著又發表白皮書,情勢當然非常不利,美國的軍情單位與中華民國軍情單位是有一定往來,所以在1949年年底風雨飄搖時,就跟當時情治單位鄭介民將軍建議,台灣省省主席要換人,當時省主席是陳誠,美國推薦由吳國楨來擔任,因為吳國楨在上海被稱為「民主先生」,又是美國常春藤博士,美國認為可以考慮。

這裡面有一個有趣的故事可以跟大家分享。當時吳國楨準備接任省主席,傳統的說法是陳誠聽了美國的意見後也很認同,主動辭職推薦吳國楨接任。可是現在史料慢慢公佈後發現不是這樣,實際上,陳誠非常不想放棄台灣省主席,雖然他那時已經是東南軍政長官,省主席在他之下,理論上不需要兼任上、下兩個機關的首長,可是他不肯放,甚至想讓吳國楨來擔任台灣省政府秘書長就好。然後更有趣的是,陳誠當時邀請新聞界大老龔選舞到省政府服務,結果龔選舞在報新聞時發現一則新聞是「行政院院會召開,陳誠請辭本兼各職」,就趕緊打電話去省政府問新聞負責人,詢問主席是否辭職。後來協助陳誠整理資料的吳先生就告訴他:「你都快來這裡上班了,自己人還亂什麼,怎麼可能呢!」。結果五分鐘之後再求證還真是如此,所以他就用「陳辭修(陳誠)不辭而准」。應該類似這種情形比較正確。

蔣介石雖然當時不是中華民國總統,但在代總統李宗仁放手後,他的決定權還是相當大,他在想什麼?很重要應該是做整體的搭配,那時對國民黨當局而言,想要穩定局面要任用吳國楨、孫立人,同時一些學者專家在雷震的日記或是現在公布的胡適的日記就可以看出,希望能夠擁戴胡適之成立國民黨外的機關來支持蔣介石,這是很重要的路線。

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